在长株潭城市群试行环境税的思考

42中国财政CHINA STATE FINANCE经过多年酝酿和论证,我国正式开征环境税的脚步日渐临近。总体看,环境税开征所需要的各种条件已日渐成熟,中央可以考虑在局部地区先行试点,再稳步在全国推开。一、开征环境税条件基本成熟(一)从国际看,保护地球家园已成共识。近几十年来,世界经济持续快速增长,给人类创造了前所未有的物质条件,但也带来了不可再生资源消耗加快、自然环境持续恶化、生态自平衡功能明显下降等一系列环境问题,地震、海啸、火山、洪灾、干旱等重大自然灾害发生频率明显上升,成为人类的共同之痛。1997年,旨在减少温室气体排放的《京都议定书》通过,2009年,哥本哈根气候大会再次对后续减排问题进行了讨论,表明世界各国在环境保护问题上正逐渐达成共识,并开始采取行动。我国在环境保护问题上一直面临着巨大的国际压力,作为《京都议定书》的主要缔约国之一,一直以负责任的大国姿态,不断加强环保工作,兑现自身作出的国际承诺。开现代交际征环境税是我国以实际行动控制环境污染,落实国际环保责任的有力措施。(二)从国内看,实现科学发展已成主流。一方面,30多年的改革开放,使我国经济实现腾飞,人民生活水平极大提高,追求的目标已由温饱转向小康,并更加关注环保问题。另一方面,经济快速发展与环境承载能力下降之间的矛盾日益突出,从中央到地方都在认真思考如何实现经济与环境协调发展,逐渐形成了科学发展、可持续发展的新思路。开征环境税既是一种经济调节手段,也是政府宏观调控的重要措施,是顺应人民群众呼声,推动经济可持续发展的具体举措。(三)从地方看,开征环境税的动力充足。一方面,随着科学发展观的深入贯彻,地方政府的发展观和政绩观都在发生转变,重视环境保护、重视人的全面发展、重视长远可持续发展的理念正在占据主导地位。另一方面,目前中央对节能减排指标任务实行问责制和“一票否决”制,地方政府普遍面临巨大的压力。开征环境税是通过经济杠杆引导企业减少环境污染的有力手段,有利于将外部环境成本内部化、定量化,有利于从根源上治理污染、保护环境,推动节能减排。因此,地方政府对开征环境税有动力。(四)从基础看,准备工作已很充分。一方面,理论研究比较充分。我国对开征环境税的理论研究已经开展了较长时间,在环境税的理论基础、性质、必要性、目标等方面都形成了比较成熟的研究成果,为具体设计税制提供了理论支撑。另一方面,我国开征排污费已有多年时间,积累了比较丰富的征收经验,为顺利实现由排污费向环境税的过渡打下了坚实的基础。二、开征环境税需要先行先试开征环境税是一件利国利民、功在长远的好事。但环境税牵涉面广,内容复杂,因此,开征环境税应分步实施,不宜一步到位,本着循序渐进的原则,在有条件的地区先行先试,稳步推进。首先,环境税的开征需要具备一定的技术前提。从环境税的税制设计看,大部分国家的环境税都是从量计征,主要是按照污染物排放量来征收,因此,科学准确监测出每个污染源流量、浓度等物理特征是开征环境税的前提。目前,受技术条件要求高、检测成本投入大等因素制约,全国只有部分大中城市能满足这一要求,大部分地区特别是欠发达地区还暂不具备开征环境税的技术条件。其次,环境税是一种具有较强地域性的税种,征税对象、税目设置有待进一步探索和总结。由于各地的自然条件、经济发展、产业结构千差万别,导致造成各地环境污染的主要原因以及污染状况不尽相同,因此,要科学设置全国统一的环境税税目,并能满足各地不同的环保需求,还有必要通过试点来总结经验、不断完善。再次,环境税本质上是一种税,具有强制性,但由于环境成本是一种外部成本,无法直接通过企业的会计信息反映,因此环境税又具有区别于其他税种的最大特征,即其课税依据需要通过技术测量。因此,环境税既可以由税务部门征收,也可以委托环保部门征收。但哪种模式更加科学,达到既能节省征收成本,又能确保征收到位,需要通过试在长株潭城市群试行环境税的思考欧阳煌厅局长论坛CHINA STATE FINANCE432012.03 中国财政点确定,需要各地在征管实践中不断探索、总结和提升。三、长株潭城市群是开征环境税的一块优良“试验田”综合分析开征环境税需要具备的条件,笔者认为,湖南的长沙、株洲、湘潭三市城市群(即长株潭城市群)是一块很好的“试验田”。(一)“两型社会”建设创造了良好的政策环境。长株潭城市群是全国首批“两型社会”建设综合配套改革试验区,担负着通过体制机制创新,在全国率先实现资源节约型和环境友好型发展模式的重要使命,特别是国家赋予了长株潭城市群开展“两型社会”建设先行先试的权力,为开征环境税提供了良好的试点政策环境。在长株潭城市群开展环境税试点,也有利于推动“两型社会”建设进程,为其他地区推进“两型社会”建设探索出一条好的路子。(二)长株潭城市群的环境状况迫切需要开征环境税。长株潭城市群是湖南省的经济政治中心,是实现新型工业化和新型城市化的龙头,也是中部地区规模较大、有影响力的城市群。近年来,随着“两型社会”建设的推进,湖南环境保护取得了积极进展。但受区域位置、经济结构,特别是以重化工业为主导的产业结构影响,长株潭地区的环境状况有待改进:大气环境质量欠佳,空气质量长期处在二三级水平,超标污染物二氧化硫日均值超标率达到2.4—11.6%,可吸入颗粒物日均值超标率达到12.0—27.5%;酸雨污染状况严重,三个城市降水年均pH值均低于5.0,尤以长沙为甚,最近几年酸雨频率均在90%以上,pH值低于4.5,为重酸雨区;水环境质量存在潜在风险,株洲段湘江底泥重金属污染隐患严重,支流浏阳河黑石渡和三角洲河段耗氧有机物污染严重,均属劣Ⅴ类水质。环境现实使长株潭城市群开征环境税的呼声日益高涨。(三)长株潭城市群具备开征环境税的基础。一是政府高度重视和支持环保工作。2010年,湖南省各级财政都大幅度加大了对环保的投入力度,全省环保投入90.82亿元,增长23.35%,其中长株潭三市环保投入20.78亿元,增长120.8%。二是有比较成熟的检测手段和分类标准。近年来,全省在大力推动城镇污水处理设施建设三年行动计划以及城镇垃圾处理设施建设工作的同时,逐步建立了污染物在线监控系统,2010年以来,省财政投入2000多万元,用于支持系统运转。三是有成熟的排污费征收经验。湖南征收排污费已有多年历史,2008—2010年,对污水、废气、固废、噪声、放射性废物等五大类污染源分别征收排污费,总额达到6.56亿元。四、开征环境税要上下联动,协调推进开征环境税对经济社会影响深远。对于试点地区而言,开征环境税是一把“双刃剑”。从长远看,有利于试点地区加强环境保护、促进产业结构调整和经济发展方式的转变。但从近期看,开征环境税会给试点地区带来一定的额外负担,在一定程度上加重企业和居民负担,加大就业压力,还会增加试点地区招商引资的难度。因此,健康必读开展环境税试点,一方面,试点地区要主动作为,扎实推进,积极创造试点经验;另一方面,国家也要对试点地区的负担予以充分考虑,给予适当支持,确保试点工作取得成效。一是在税收分成上给予支持。环境税理论上属于共享税,这是因为环境污染治理具有较强地域性特征,地方政府承担主要责任,同时也需要中央的统一指导和协调。但考虑到环境税开征会带来很多不确定的问题,短期内会对试点地区发展造成不利影响,建议中央在试点期间将环境税收入归属地方,以后再根据实际情况实行分成共享,以充分调动地方的积极性。二是在产业政策上给予支持。环境税开征后,试点地区大量原有的高污染、高能耗企业将逐步被迫关停或迁离,影响经济发展和社会稳定。鉴于新兴产业以及接替产业的培育需要一定时间,建议国家对试点地区实行产业优惠政策,以帮助试点地区产业转型升级、招商引资,同时帮助试点地区引入环保、先进产业替代原有产业,促进产业结构调整,降低因环境税开征带来的不利影响。三是给予试点补助。高污染、高能耗的重工业企业往往是纳税大户,是试点地区的重要财源,由于开征环境税总的原则是“排污费改税”,整体对比后,短期内会造成试点地区财政减收。因此,建议中央对试点地区实行转移支付或直接补助,以弥补地方财力缺建筑知识口。同时,开征环境税需要投入大量的人力、物力成本,建议中央安排适当的试点经费补助。四是加强政策指导。环境税较为复杂,与其他税种有较大的区别,没有现成的既定模式,需要各地共同探索。因此,建议中央加强对试点地区的政策指导,确保试点工作平稳推进。(作者为湖南省财政厅总经济师)责任编辑冉鹏